以企业为主导进行农村土地经营的战略思考

发布日期：2024-03-01 11:52    点击次数：157

　　张国有

　　全面建设社会主义现代化国家，最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。随着农业现代化的发展，农户式土地承包、小块土地分散经营的方式、家庭积累型的农事技术、自产自销自用的收入分配，这样的土地经营机制和生产组织状态，与农业现代化的趋向愈加不相符合。谁来牵头、以谁为主导组织农户进行规模性的逐步现代化的农业生产？这是个值得探索的战略性问题。

　　以谁为主导进行农村土地经营经历了三种状态

　　农村土地除开所有权，其经营的关键在于谁在主导经营土地。土地经营涉及土地种什么、怎么种、怎么收、结果怎么用、收益怎么分配等问题。土地经营虽然与土地所有权有关，但也可在与所有权分离的情况下，使用经营权进行土地运作。

　　新中国成立后，我国农村土地经营以谁为主导，经历了三种状态。

　　一是以私有农户为主导的状态。1952年底，全国大部分地方完成了土地改革，将土地分给农民，实现了“耕者有其田”的夙愿。分给农民的土地归农户私有，由农户私营。这时，农村土地权属(所有权归属)权营(所有权经营)的基本状态是“两权归农户私有”。农田劳作是“农户的个体劳动”，劳作成果归农户所有，农田经营管理模式是“农户私有下的农户自行管理”模式。此时，农村土地经营的基本特征是：土地农户私有并以农户为主导进行土地的经营活动。村级组织主要侧重于户口、治安、税收、党务、民兵等村级事务，不管土地上的生产经营事项。

　　二是以村集体为主导的状态。20世纪50年代中期，社会主义改造完成之后，通过高级合作社、人民公社等形态，农村土地所有权转归村集体所有，经营权也归集体运作。这时，农村土地权属权营状态是“两权归集体”。农田劳作是集体所有制下的“村民集体劳动”，劳作成果按农户参与劳动的时间来分配，农田经营管理模式是“集体所有制下的集体经营管理”模式。此时的土地经营主导者是村级组织中的生产大队、生产队和生产队长。农村土地经营的基本特征是：土地集体所有并以村集体为主导进行土地的经营活动。这时的村级组织不但要负责村级党政事务，还要经管土地上的生产经营活动。

　　三是以承包的农户为主导的状态。20世纪80年代，农村实行家庭联产承包责任制。土地权属的集体所有权没变，权营变为农户承包经营，使得土地集体所有权和农户承包经营权呈现“两权分离”状态。农田劳作是“农户在承包地块上家庭成员的劳作”，承包地块上劳作成果归农户所得，自产自用自销，农田经营管理模式是“农户承包的自主管理”模式。此时的土地经营主导者是农户，土地经营的基本特征是：土地集体所有并以农户承包为主导进行土地的经营活动。此时的村级组织又回到侧重于党政事务、治安、环保、民事等村级事务上来。除村集体直接管辖的土地之外，农户承包地上的生产经营，村级组织基本不管。

　　从2010年开始，以谁为主导进行农村土地经营的情况发生了一些变化。除了土地集体所有并以农户承包为主导进行土地经营活动以外，工商企业、专业合作社、家庭农场等非农户个体的法人实体，逐渐介入到农村土地经营中来，新生了一个以法人经济实体为主导的情况。这种情况目前占比不大，但却是个值得关注的战略性问题。

　　“三权分置”为企业介入农村土地经营创造了政策条件

　　土地的农户承包制，按国家政策，有一个分阶段的承包期。农户对耕地的承包，期限明确的目前有三个。第一个承包期是15年，从1983年到1997年，按人口分田到户，以户为承包经营单位，决策土地“种什么”“如何种”的问题。第二个承包期是30年，从1998年到2027年，这个承包期继承第一个承包期的格局，但实行“增人不增地、减人不减地”政策。第二个承包期到期后，还可再延展30年。所以，第三个承包期也是30年，从2028年到2057年。

　　在第二个承包期进行过程中陆续出现一些情况。城市化建设规模的扩张和城乡多元化的发展，不断吸引务农人口从农村流失，务农的常住人口在不断减少。有的农户不愿再经营土地，承包地出现耕种低效，甚至撂荒、闲置。针对这种情况，一些地方政府允许农户在保留承包权的情况下，将承包地流转出来，以经营权转让的方式，由其他经营主体进行经营。

　　2014年11月，中央正式发布文件，明确在农村土地集体所有的前提下，将所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转；构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系；要求走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

　　在土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局之下，农村土地权属权营结构变为“集体所有+农户承包+新型主体经营”。新型农业经营主体主要包括工商企业、专业合作社、家庭农场等。中央文件特别强调，要“加快培育新型农业经营主体”。这些经营主体可以承接农户流转出的土地，同时承接流转土地的经营权，进行土地经营。“三权分置”为企业介入农村土地经营创造了政策条件，创造了施展能力的政策机会。

　　中央强调，要“认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法”。这些年，有些县市已经在“三权分置”政策指导下，积极推进新型农业经营主体参与农村的土地经营。到2023年，已有11个新型农业经营主体牵头建立农业经营联合体，采用新模式经营土地，成效显著。11个联合体中，4个是企业牵头，2个是专业合作社牵头，5个是家庭农场牵头。

　　企业牵头的联合体，总体成效要优于其他形态的经营主体。因为农业现代化中的规模化、标准化、效能化、科学化等所需要的市场能力、资金实力、技术基础、管理规制，以及所需要的新的运作模式，相比之下，现代企业具有比较好的适应性。

　　采用企业主导的联合体运作方式，组织农户进行现代生产经营活动

　　如何发挥企业在农村土地经营中的主导作用？各地都在进行试验。浙江浦江县通过6年试验，探索出了一套办法。这套办法的基本框架是：由企业牵头，建立一个联合体平台；把与农产品生产经营相关的企业、农户、土地、技术、规则五个要素放到这个平台上，五要素相辅相成，通过联合体平台进行农业生产经营活动。

　　这里的企业是联合体中的牵头者和经营主体。作为联合体的组织者和主导性力量，具有市场能力、资金实力、品质控制和持续管理的能力。企业在联合体中主要从事投资和担负管理职能。对外对接土地资源、销售市场、科技支持，对内统管产品品质、生产流程、销售渠道、成本收益等。

　　这里的农户是联合体的参与主体。农户在联合体中主要从事特定农产品的田间生产与管理，进行田间耕作，进行种、管、收活动。农户与企业签约，在规划的分块土地上进行耕作，按上交产品的品质和数量获取收益。农户要严格执行农产品种植规则、农药使用规则等，确保采收的产品符合国家质量安全规定。

　　这里的土地是农户流转出来的土地或村集体流转出来的土地，通过签约，供企业经营。土地是联合体进行农事活动所依赖的土地资源，包括拥有土地的数量、来源、等级、使用年限、位置分布等。没有土地，联合体就无法从事农事活动。而企业的重要职责之一就是聚集土地资源、保护土地品质，并给予高效利用。

　　这里的技术是联合体进行农事活动、解决问题所依赖的技术基础。技术基础中的一部分是企业和农户原来各自所积累的技术知识与技能，另一部分是由省市县农业科技院所提供的专利转让、技术指导、问题咨询、试验协助、效果检测等技术帮助，这两部分技术共同构成联合体的技术基础。

　　这里的规则是保证联合体正常运行的理念、原则、细则和评价标准等管理规则的总和。规则首先要解决的问题就是经营主体、参与主体、土地资源、技术基础等如何在共同的平台上协调地发挥作用。生产经营管理规范、用工细则、耕作细则、使用化肥农药的细则、收购的细则、质量检测规则等，都在联合体的管理规则范围之内。

　　为保证联合体的有效运行，就要确定以企业为主导的运行规则，明确企业责任和农户责任。在联合体中，企业要将该管的统管起来，承担起统一品种、统一育苗、统一移栽、统一化肥农药、统一品牌、统一销售等责任，以保证产品的品质基础和品质的一致性。而农户在联合体中要承担起分户经营的责任。对农户要明确其操作职能，要按规则进行田间操作，以保证农产品数量、质量和交货期。上述的“三分六统”规则，构成浦江模式的运行机制。实践证明，浦江模式的实施，在村民增收、集体增益方面卓有成效。

　　2022年，实行“三分六统”浦江模式联合体的农户，其年均收入为52000元，与2017年浦江县农村居民人均可支配收入的19611元相比，增长了165%；和2022年全县当年农村居民人均可支配收入的29465元比较，增长了76%。从村集体增收情况来看，2022年，实行“三分六统”浦江模式的村，其村集体年均经营性收入达到45万元，与2017年全县村集体经营性年均收入的21.41万元相比，增长了110.18%。

　　以企业为主导构建联合体进行农村土地经营是个新问题。浦江县共有11个联合体，2022年涵盖的农户数量有1200户，占全县农户总数(10.4373万户)的1.15%。进入模式的耕地面积总量为5100亩，占全县耕地面积(16.6834万亩)的3.05%。浦江模式所涉及的数据虽然在全县的占比不高，但其模式开启的机制前景却非常广阔，带来的经济效能非常可观。而其框架和机制是个新的战略性问题，应给予更多的研究、关注和扶持。

　　(作者系北京大学原副校长、北京大学光华管理学院教授、北京大学信息技术高等研究院首席经济学家)